Die Verordnung (EU) 2024/1351 über Asyl- und Migrationsmanagement ist ein zentraler Bestandteil des reformierten Gemeinsamen Europäischen Asylsystems. Als EU-Verordnung gilt sie grundsätzlich unmittelbar in den Mitgliedstaaten und regelt vor allem, welcher Staat für die Prüfung eines Antrags auf internationalen Schutz zuständig ist, wie Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten organisiert wird und wie Zuständigkeitswechsel, Überstellungen und familiäre Bindungen berücksichtigt werden. Für Österreich ist sie besonders im Fremden- und Asylrecht von großer praktischer Bedeutung.
Was regelt Verordnung (EU) 2024/1351?
Die Verordnung (EU) 2024/1351 schafft unionsweit ein neues System des Asyl- und Migrationsmanagements. Sie gehört zum sogenannten EU-Asyl- und Migrationspakt und ersetzt in ihrem Kern die bisherige Dublin-III-Systematik durch weiterentwickelte Zuständigkeits- und Solidaritätsregeln. Ziel ist es, klarer festzulegen, welcher Mitgliedstaat für einen Asylantrag zuständig ist, Mehrfachanträge und Sekundärmigration innerhalb der EU besser zu steuern und gleichzeitig die Lasten zwischen den Mitgliedstaaten ausgewogener zu verteilen.
Inhaltlich regelt die Verordnung insbesondere die Kriterien für die Zuständigkeit eines Mitgliedstaats. Dabei spielen etwa familiäre Beziehungen, frühere Visa oder Aufenthaltstitel, unerlaubte Einreise, frühere Aufenthalte und bestimmte Verfahrenssituationen eine Rolle. Neu bzw. stärker ausgebaut ist ein Solidaritätsmechanismus zwischen den Mitgliedstaaten. Dieser soll Mitgliedstaaten, die durch hohe Ankunftszahlen oder besondere Migrationslagen belastet sind, entlasten. Die Unterstützung kann nach dem unionsrechtlichen System nicht nur durch Übernahmen von Personen, sondern auch durch andere Beiträge erfolgen, etwa operative oder finanzielle Maßnahmen, soweit dies im jeweiligen Mechanismus vorgesehen ist.
Außerdem enthält die Verordnung Bestimmungen zu Überstellungen zwischen Mitgliedstaaten, zu Fristen, zu Informationspflichten und zu Verfahrensgarantien. Für schutzsuchende Personen ist wesentlich, dass die Zuständigkeitsprüfung nicht nur verwaltungstechnisch erfolgt, sondern unionsrechtliche Bindungen wie der Schutz des Familienlebens, die Rechte von Minderjährigen und verfahrensrechtliche Mindeststandards zu beachten sind.
Da es sich um eine Verordnung handelt, bedarf sie grundsätzlich keiner Umsetzung wie eine Richtlinie, sondern gilt unmittelbar. Dennoch müssen nationale Behörden, Gerichte und bestehende innerstaatliche Verfahrensregeln mit dem Unionsrecht in Einklang gebracht werden. In Österreich betrifft das vor allem das Asylgesetz 2005, das BFA-Verfahrensgesetz, das Fremdenpolizeigesetz 2005 sowie die Verwaltungspraxis des Bundesamts für Fremdenwesen und Asyl und die Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte.
Warum ist der Rechtsakt wichtig?
Die Verordnung ist wichtig, weil die Zuständigkeitsfrage im Asylrecht oft darüber entscheidet, in welchem Staat ein Schutzverfahren inhaltlich geführt wird. Für die betroffene Person kann das erhebliche praktische Folgen haben, etwa für den Zugang zu Verwandten, zu Unterbringung, Beratung und Verfahrensrechten. Für die Mitgliedstaaten ist die Zuständigkeitsordnung entscheidend, um Doppelzuständigkeiten, Mehrfachverfahren und langwierige Kompetenzstreitigkeiten zu vermeiden.
Politisch bedeutsam ist die Verordnung, weil sie einen Ausgleich zwischen Verantwortung und Solidarität innerhalb der EU schaffen soll. Staaten an den Außengrenzen der Union sind oft zuerst mit Ankünften konfrontiert. Binnenstaaten wie Österreich wiederum sehen sich häufig mit Weiterwanderung und Folgeverfahren konfrontiert. Das neue Regelwerk versucht daher, sowohl die Erstankunft als auch die Verteilung von Verantwortung unionsweit zu ordnen.
Rechtlich wichtig ist die Verordnung auch deshalb, weil sie im Spannungsfeld zwischen Migrationssteuerung und Grundrechtsschutz steht. Das betrifft insbesondere die Grundrechtecharta der Europäischen Union, die Europäische Menschenrechtskonvention und die unionsrechtlichen Garantien für Kinder, Familien und besonders schutzbedürftige Personen. Die Verordnung darf daher nicht isoliert gelesen werden, sondern nur im Zusammenspiel mit unionsrechtlichen Verfahrensgarantien und dem Verbot unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung.
Bedeutung für Österreich
Für Österreich ist die Verordnung in mehrfacher Hinsicht relevant. Österreich ist aufgrund seiner Lage in Europa regelmäßig mit Fragen der Weiterreise, der Zuständigkeit anderer Mitgliedstaaten und der Rücküberstellung von Asylwerberinnen und Asylwerbern befasst. Schon das bisherige Dublin-System hatte in der österreichischen Praxis große Bedeutung. Die Verordnung (EU) 2024/1351 entwickelt dieses System weiter und beeinflusst damit unmittelbar die tägliche Arbeit des Bundesamts für Fremdenwesen und Asyl, der Sicherheitsbehörden, der Bundesverwaltungsgerichtsbarkeit und der rechtsberatenden Praxis.
Österreich muss die unmittelbar geltende Verordnung anwenden und zugleich seine innerstaatlichen Abläufe anpassen. Das betrifft etwa Fristenmanagement, Aktenführung, Informationsweitergabe, die Prüfung familiärer Anknüpfungspunkte, die Zusammenarbeit mit anderen Mitgliedstaaten und die Organisation von Überstellungen. Soweit innerstaatliche Gesetze auf ältere unionsrechtliche Begriffe oder Strukturen Bezug nehmen, wird eine gesetzliche Bereinigung oder zumindest eine unionsrechtskonforme Auslegung erforderlich sein.
Von besonderer Relevanz ist die Verordnung für Fälle, in denen Personen bereits in einem anderen Mitgliedstaat registriert wurden oder dort ein Verfahren anhängig ist. Ebenso wichtig sind die Regeln für unbegleitete Minderjährige, für Familienzusammenhänge und für die Frage, wann Österreich ausnahmsweise selbst zuständig wird oder eine Zuständigkeit übernimmt. In der österreichischen Praxis wird auch weiterhin genau zu prüfen sein, ob eine Überstellung in den zuständigen Mitgliedstaat im Einzelfall mit den unions- und menschenrechtlichen Vorgaben vereinbar ist.
Die Verordnung hat damit nicht nur verwaltungstechnische, sondern auch erhebliche verfassungs- und grundrechtliche Bedeutung. Österreichische Gerichte müssen unionsrechtliche Vorgaben unmittelbar beachten und gegebenenfalls innerstaatliches Recht unangewendet lassen, soweit es mit der Verordnung unvereinbar wäre. Zudem bleibt die Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union für die Auslegung zentral.
Wer ist davon betroffen?
- Asylwerberinnen und Asylwerber, deren Antrag auf internationalen Schutz in Österreich oder in einem anderen EU-Mitgliedstaat gestellt wird.
- Österreichische Behörden und Gerichte, insbesondere das Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl, das Bundesverwaltungsgericht und mitwirkende Sicherheits- und Verwaltungsbehörden.
- Familienangehörige, unbegleitete Minderjährige, Rechtsberaterinnen und Rechtsberater sowie Betreuungseinrichtungen, weil Zuständigkeit, Überstellung und familiäre Bindungen für diese Gruppen besonders relevant sind.
Praktische Bedeutung
In der Praxis stellt sich häufig zuerst die Frage, ob Österreich den Asylantrag inhaltlich prüfen muss oder ob ein anderer Mitgliedstaat zuständig ist. Die Verordnung gibt dafür das unionsrechtliche Prüfprogramm vor. Behörden müssen Informationen über Einreise, frühere Aufenthalte, Registrierungen, Visa, Familienangehörige und bereits laufende Verfahren erheben. Daraus ergibt sich, ob Österreich zuständig ist, ob ein Aufnahme- oder Wiederaufnahmeersuchen an einen anderen Mitgliedstaat zu richten ist oder ob Österreich aus besonderen Gründen selbst zuständig bleibt.
Für Betroffene ist praktisch bedeutsam, dass familiäre Bindungen rechtzeitig vorgebracht und nach Möglichkeit belegt werden sollten. Gerade bei Minderjährigen oder bei nahen Angehörigen in einem anderen Mitgliedstaat kann dies für die Zuständigkeit ausschlaggebend sein. Auch gesundheitliche Umstände und besondere Schutzbedürftigkeit können im Einzelfall bei der Frage der Überstellung rechtlich relevant werden.
Für die österreichische Verwaltungspraxis bedeutet die Verordnung mehr Koordinationsaufwand mit anderen Mitgliedstaaten, aber auch klarere unionsrechtliche Leitlinien. Ob das neue System zu schnelleren Verfahren führt, wird stark von der praktischen Umsetzung, der personellen Ausstattung der Behörden und der Kooperation zwischen den Mitgliedstaaten abhängen. Gerade im Asylrecht zeigt sich oft, dass nicht nur der Normtext, sondern auch die tatsächliche Verwaltungsorganisation über die Wirksamkeit entscheidet.
Auch Rechtsmittelverfahren werden weiterhin eine wichtige Rolle spielen. Betroffene können Entscheidungen über Zuständigkeit und Überstellung bekämpfen, wenn sie unions- oder grundrechtswidrig erscheinen. In Österreich ist dabei insbesondere die verwaltungsgerichtliche Kontrolle von Bedeutung. Zudem kann die Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union einzelne Bestimmungen der Verordnung künftig weiter präzisieren.
Abgrenzung zu anderen Regelungen
Die Verordnung (EU) 2024/1351 ist nicht mit einer Richtlinie zu verwechseln. Eine Richtlinie gibt den Mitgliedstaaten grundsätzlich ein Ziel vor und bedarf in der Regel der Umsetzung in nationales Recht. Eine Verordnung gilt demgegenüber grundsätzlich unmittelbar in allen Mitgliedstaaten. Dennoch kann auch bei einer Verordnung Anpassungsbedarf im innerstaatlichen Recht bestehen, etwa bei Zuständigkeiten, Verfahrensabläufen oder Verweisen auf ältere unionsrechtliche Bestimmungen.
Abzugrenzen ist die Verordnung insbesondere von anderen Rechtsakten des reformierten Gemeinsamen Europäischen Asylsystems. Dazu gehören etwa Regelungen zum Asylverfahren, zum Screening an den Außengrenzen, zu Eurodac und zu Krisen- oder Instrumentalisierungssituationen. Die Verordnung 2024/1351 regelt vor allem das Management der Zuständigkeit und Solidarität, nicht aber allein sämtliche materiellen oder verfahrensrechtlichen Fragen des Asylrechts.
Im österreichischen Recht ist außerdem zwischen Asylrecht und allgemeinem Fremdenrecht zu unterscheiden. Das Asylrecht betrifft den internationalen Schutz, also vor allem Asyl und subsidiären Schutz. Das Fremdenrecht umfasst darüber hinaus Aufenthaltsbeendigung, Einreise, Aufenthaltstitel und fremdenpolizeiliche Maßnahmen. Die Verordnung wirkt in beide Bereiche hinein, ihr Schwerpunkt liegt aber auf der unionsweiten Zuständigkeitsordnung für Schutzverfahren.
Nicht passend wäre es, die Verordnung mit Begriffen aus dem deutschen Verwaltungs- oder Aufenthaltsrecht zu erklären, wenn diese im österreichischen Recht keine Entsprechung haben. Für RechtEasy.at ist maßgeblich, wie der unionsrechtliche Rechtsakt in Österreich angewendet wird. Maßgeblich sind daher die österreichischen Behördenstrukturen, die österreichische Verfahrensordnung und die unionsrechtlichen Vorgaben.
Quellen
- Verordnung (EU) 2024/1351 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. Mai 2024 über Asyl- und Migrationsmanagement, zur Änderung der Verordnungen (EU) 2021/1147 und (EU) 2021/1060 und zur Aufhebung der Verordnung (EU) Nr. 604/2013
- EUR-Lex
- Asylgesetz 2005, BFA-Verfahrensgesetz, Fremdenpolizeigesetz 2005, jeweils in der geltenden Fassung, soweit für die österreichische Anwendung relevant
