Die Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über Dienstleistungen im Binnenmarkt vom 12. Dezember 2006 EG-RL 2006 123, auch Europäische Dienstleistungsrichtlinie oder Bolkestein-Richtlinie genannt ist eine EG-Richtlinie zur Verwirklichung des Europäischen Binnenmarkts im Bereich der Dienstleistungen.

Zielsetzung und Rechtsgrundlage

Die Herstellung eines Gemeinsamen Marktes, wie sie durch den EG-Vertrag Art. 14 und 49 ff. vorgesehen ist, beinhaltet auch die freie grenzüberschreitende Erbringung von Dienstleistungen. Dieser stehen jedoch vielfach Bestimmungen im Recht der EU-Mitgliedstaaten entgegen, die den freien Zugang von Dienstleistungserbringern aus anderen EU-Mitgliedstaaten zum nationalen Dienstleistungsmarkt behindern. Gründe für derartige Zugangsbeschränkungen können z.B. der Schutz innerstaatlicher Anbieter, die Gewährleistung von Schutznormen des nationalen Arbeitsrechts oder die Verhinderung eines ruinösen Unterbietungswettlaufs sein.

Die Dienstleistungsrichtlinie hat den Abbau von bürokratischen Hindernissen und zwischenstaatlichen Hemmnissen sowie die Förderung der grenzüberschreitenden Erbringung von Dienstleistungen zum Ziel. Sie sieht eine Vielzahl von Erleichterungen vor unter anderem Schaffung einheitlicher Ansprechpartner, elektronische Verfahrensabwicklung.

Ihre konkrete Rechtsgrundlage war das Ziel, „die Aufnahme und Ausübung selbständiger Tätigkeiten zu erleichtern“ Art. 47 EGV sowie die Anwendbarkeit dieser Bestimmung auf den Bereich der grenzüberschreitenden Dienstleistungserbringung Art. 55 EGV.

Ebenso wie vom freien Warenverkehr werden von der Liberalisierung des Dienstleistungsmarktes nach der durch die Neoklassische Theorie begründeten Außenhandelstheorie Effizienzsteigerungen bzw. Wohlfahrtsgewinne erwartet. Gegen diese Erwartung richtet sich die weiter unten ausführlich wiedergegebene Kritik aus globalisierungskritischer Perspektive. Die EU-Kommission vertritt jedoch ersteren Standpunkt und betrachtet die Dienstleistungsrichtlinie als einen wichtigen Bestandteil der so genannten Lissabon-Strategie, die vorsah, Europa bis zum Jahr 2010 zum „wettbewerbsfähigsten und dynamischsten wissensbasierten Wirtschaftsraum der Welt“ zu entwickeln.

Anwendungsbereich

Die Dienstleistungsrichtlinie ist eine Rahmenrichtlinie, d.h. sie umfasst alle Dienstleistungen, die nicht ausdrücklich ausgenommen werden bzw. in anderen Gemeinschaftsrechtsakten geregelt sind. Der Anwendungsbereich der Dienstleistungsrichtlinie umfasst nicht nur klassische Erbringer wirtschaftlicher Dienstleistungen wie Frisöre, IT-Spezialisten, Dienstleister im Baubereich und Handwerker, sondern grundsätzlich alle „Dienstleistungen, die von einem in
einem Mitgliedstaat niedergelassenen Dienstleistungserbringer
angeboten werden.“ Art. 2 1 der Richtlinie. Der Begriff der „Dienstleistung“ wird darüber hinaus weit definiert als „selbstständige Tätigkeit, die in der Regel gegen Entgelt erbracht wird“ Art. 4 Nr. 1 DL-RL. Dies wird jedoch durch eine umfangreiche Liste von Ausnahmen eingeschränkt Art. 2 2. So gilt die Richtlinie beispielsweise “nicht“:

  • für Finanzdienstleistungen,
  • für Verkehrsdienstleistungen,
  • für Dienstleistungen von Leiharbeitsagenturen,
  • für Gesundheitsdienstleistungen,
  • für „soziale Dienstleistungen im Zusammenhang mit Sozialwohnungen, der Kinderbetreuung und der Unterstützung von Familien und dauerhaft oder vorübergehend hilfsbedürftigen Personen, die vom Staat, durch von ihm beauftragte Dienstleistungserbringer oder durch von ihm als gemeinnützig anerkannte Einrichtungen erbracht werden“,
  • im Bereich der Steuern.
    Dagegen werden so genannte Daseinsvorsorgeleistungen wie Altenheime, Kinderbetreuung, Behinderteneinrichtungen, Heimerziehung, Müllabfuhr, etc., grundsätzlich Gegenstand der Dienstleistungsfreiheit, soweit diese im betreffenden Mitgliedstaat bereits unter Marktbedingungen erbracht werden. Die Mitgliedstaaten sind jedoch nicht dazu verpflichtet, in Bereichen „von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse“ dahingehende Maßnahmen der Liberalisierung ihrer Märkte und/oder der Privatisierung öffentlicher Dienstleistungsanbieter zu ergreifen Art. 1 2.

Für den Schutz der Arbeitnehmer in Dienstleistungsunternehmen, die grenzüberschreitend tätig sind, ist ferner wichtig, dass sowohl die Richtlinie 96/71/EG über die Entsendung von Arbeitnehmern als auch die Verordnung EWG Nr. 1408/71 über die Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit Vorrang gegenüber der Dienstleistungsrichtlinie haben Art. 3 1. Hierdurch wird unter anderem gewährleistet, dass bei einer längerfristigen Entsendung von Arbeitnehmern aus einem EU-Mitgliedstaat zur Erbringung von Dienstleistungen in einem anderen die arbeits- und sozialrechtlichen Regeln des Bestimmungslandes gelten; das umstrittene Herkunftslandprinzip gilt damit in diesen Bereichen nicht.

Der Entscheidungsprozess vom ursprünglichen „Bolkestein“-Entwurf zur Dienstleistungsrichtlinie

Gemäß Art. 47 2 iVm Art. 55 EGV kam bei dem Entscheidungsprozess zur Verabschiedung der Dienstleistungsrichtlinie das Mitentscheidungsverfahren zur Anwendung, bei dem sich – grob vereinfacht – zum Zustandekommen der Richtlinie das Europäisches Parlament Europäische Parlament und der EU-Rat auf der Grundlage eines Vorschlags der EU-Kommission einigen müssen.

Der Bolkestein-Entwurf

Der vieldiskutierte Vorschlag des ehemaligen EU-Binnenmarkt-Kommissars Frits Bolkestein vom 13. Januar 2004 KOM 2004) 0002 sah eine gegenüber der Endfassung wesentlich weiter gehende Beseitigung von zwischenstaatlichen Hemmnissen für den freien Handel mit Dienstleistungen vor. Schon der Anwendungsbereich des Richtlinienvorschlags war weiter gefasst; insbesondere sollten auch Dienstleistungen von Leiharbeitsunternehmen sowie die meisten der später vom Anwendungsbereich ausgenommen Daseinsvorsorgeleistungen von der Richtlinie erfasst werden.
Maßstab sollte die Entgeltlichkeit der Dienstleistung sein, gleichgültig, ob das Entgelt durch den Endnutzer oder durch Dritte zu entrichten ist.

Nach dem Willen der Kommission sollte die Richtlinie – von wenigen ausdrücklich ausgenommenen Regelungen und Rechtsmaterien abgesehen – überdies grundsätzlichen Vorrang vor allen anderen europäischen Richtlinien und Verordnung EG Verordnungen genießen; die oben genannten sozialpolitischen Bestimmungen gehörten nicht zu diesen Ausnahmen.

Den Mitgliedstaaten verbot der Entwurf eine Reihe von Regulierungen der Tätigkeit von Dienstleistern und stellte eine Reihe von weiteren Regulierungen unter Überprüfungs- und Rechtfertigungszwang.

Das Herkunftslandprinzip

Nach dem Vorschlag der Kommission sollte ein Dienstleistungserbringer – von einigen in der Richtlinie u. a. in Art. 2 und 17 abschließend definierten Ausnahmen abgesehen – außerdem grundsätzlich nur noch den Gesetzen des Landes unterliegen, in dem er niedergelassen ist „Herkunftslandsprinzip“ – Art. 16 RL-Entwurf. Dieser Grundsatz stellt eine Analogie zum Prinzip des Cassis-de-Dijon-Urteils im Bereich des freien Warenverkehrs dar, nachdem ein Produkt, das in einem EU-Mitgliedstaat legal hergestellt und/oder in Verkehr gebracht wird, auch in allen anderen Mitgliedstaaten verkauft werden darf.

Insbesondere an diesem Grundsatz entzündete sich der Protest gegen den Richtlinienentwurf.

In Art. 16 der späteren Richtlinie wird das Herkunftslandprinzip zwar nicht mehr ausdrücklich erwähnt, wohl aber wird das Prinzip der Dienstleistungsfreiheit das aber ja bereits Gegenstand der Bestimmungen über den Europäischen Binnenmarkt im EG-Vertrag ist bekräftigt und Diskriminierung sowie unsachliche Beschränkungen von Dienstleistungserbringern aus anderen EU-Mitgliedstaaten verboten. Insofern gilt nach wie vor das Herkunftslandprinzip – abgesehen von wichtigen, allerdings bereits im ursprünglichen Entwurf vorgesehenen, Ausnahmebereichen wie der öffentlichen Ordnung, der öffentlichen Gesundheit, dem Umweltschutz und der Bestimmungen über Beschäftigungsbedingungen Art. 16 3 der Richtlinie.

Herkunftslandprinzip

Für viele Kritiker stellte der Vorschlag Bolkesteins ein Symbol für den neoliberalen Kurs der EU-Kommission dar. Sie befürchteten insbesondere eine Abwärtsspirale in der Regulierung und Kontrolle von Unternehmen im Dienstleistungssektor. Bezogen auf das Herkunftslandsprinzip wurde ein Wettlauf der Mitgliedstaaten befürchtet, in dem Unternehmen in das EU-Land mit den geringsten Standards und Kontrollen ausweichen.

Diese Regelung ist jetzt ersetzt worden. Damit gilt allgemeines EU-Recht, d. h. grundsätzlich unbeschränkter Zugang von EU-Dienstleistern in alle EU-Mitgliedstaaten. Dies folgt aus Artikel 43 und 49 des EG-Vertrages.

Einheitlicher Ansprechpartner

Die Richtlinie Artikel 6 ff. sieht die Einrichtung so genannter einheitlicher Ansprechpartner[http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2006:376:0036:0068:EN:PDF Directive on services in the internal market englischsprachiger Richtlinientext vor, über die Dienstleister Verfahren und Formalitäten zur Aufnahme und Ausübung ihrer Dienstleistungstätigkeit abwickeln können. Die einheitlichen Ansprechpartner müssen zudem die notwendigen Informationen für Dienstleister bereitstellen.

Bund und Länder haben sich verständigt, dass die einheitlichen Ansprechpartner in Deutschland als Verfahrenslotsen und Mittler tätig werden. Sie ersetzen durch ihre Inanspruchnahme die dienstleistungsbezogenen Behördengänge

Verwaltungsgebühren

Die Richtlinie sieht in weiten Teilen auch vor, dass Gebühren in der Wirtschaftsverwaltung einzelner Behörden, wie zum Beispiel Gewerbeämtern, nur noch nach dem entstandenen Aufwand abgerechnet werden. Zuvor, durfte bei den meisten Erlaubnissen Gaststättenkonzessionen, Immobilienmaklererlaubnis, etc. der wirtschaftliche Nutzwert abgeschöpft werden.

Normenprüfung

Im Rahmen der Normenprüfung haben Bund, Länder, Kommunen, Kammern, Religionsgemeinschaften und sonstige rechtsetzenden Körperschaften öffentlichen Rechts die Vereinbarkeit dieses Rechts mit den Vorgaben der Richtlinie zu überprüfen. Prüfmaßstäbe sind insbesondere Diskriminierungsfreiheit, Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit. Hierzu wurde mit einem gemeinsamen Normenprüfraster eine IT-Anwendung entwickelt, die die Prüfung vereinfacht und Fehlprüfungen minimiert[http://www.dienstleistungsrichtlinie.de/DLR/Redaktion/PDF/normenpruefung-verstehen-und-durchfuehren,property=pdf,bereich=dlr,sprache=de,rwb=true.pdf Normenprüfung verstehen und durchführen PDF; 529 kB“, Bund-Länder-Ausschuss Dienstleistungswirtschaft.

Die Normenprüfung in Deutschland ist bereits weitgehend abgeschlossen bzw. steht kurz vor dem Abschluss. Zum Ende der Umsetzungsfrist sieht die Dienstleistungsrichtlinie mehrere Berichtspflichten über Ergebnisse der Normenprüfung vor, welche in Deutschland automatisiert durch das Normenprüfraster erfüllt werden[http://www.dienstleistungsrichtlinie.de/DLR/Redaktion/PDF/normenpruefung-berichtspflichten-und-vorgesehenes-verfahren,property=pdf,bereich=dlr,sprache=de,rwb=true.pdf Berichtspflichten und vorgesehenes Verfahren PDF; 448 kB“, Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie.

Elektronische Verfahrensabwicklung

Die Einheitlichen Ansprechpartner und die zuständigen Behörden müssen alle Verfahren für die Aufnahme und Ausübung einer Dienstleistungstätigkeit im Rahmen der Dienstleistungsrichtlinie „problemlos aus der Ferne und elektronisch“ abwickeln können. Hierzu müssen die Einheitlichen Ansprechpartner sowie die zuständigen Behörden eine IT-Infrastruktur zur Verfügung stellen. Das Deutschland-Online Vorhaben „Dienstleistungsrichtlinie“ hat hierfür Mindeststandards definiert http://www.it-planungsrat.de/SharedDocs/Downloads/DE/Projekte/Abgeschlossene_Projekte/Blaupause_%20EU-DLR_lang.html?nn=1299634 Blaupause“, Deutschland-Online Vorhaben Dienstleistungsrichtlinie.

Umsetzungsstand

Obwohl die Richtlinie bis Ende 2009 hätte umgesetzt werden sollen, hinkt die Implementation hinter dem Zeitplan her. Der Rat der Europäischen Union berichtet von unzähligen Änderungen, die bereits erfolgt sind. Dennoch bleiben verschiedene Länder, die Nachholbedarf aufweisen. Eurochambers, die Vereinigung der Handelskammern in der EU, ermittelt in einem Bericht vom Februar 2010, dass noch 44 Prozent der Befragten Verspätung aufweisen. Betroffen sind v.a. Bulgarien, Griechenland, Irland, Italien, Lettland, Polen, die Slowakei und Slowenien.Eurochambers Policy Survey: Mapping the Implementation of the Services Directive in EU Member States, February 2010

Klagen der Europäischen Kommission wegen unvollständiger Umsetzung

Am 27.Oktober 2011 teilte die Europäische Kommission mit, dass sie Deutschland, Österreich und Griechenland beim Europäischen Gerichtshof wegen unvollständiger Umsetzung der Richtlinie verklage[http://ec.europa.eu/deutschland/press/pr_releases/10267_de.htm Pressemitteilung der EU-Kommission vom 27. Oktober 2011. Die Kommission machte damit auch erstmals von der mit dem Vertrag von Lissabon neu geschaffenen Möglichkeit Gebrauch, beim EuGH bereits bei der ersten Klage Zwangsgelder zu beantragen. Die drei Mitgliedstaaten sind die einzigen, die die Richtlinie noch nicht vollständig umgesetzt haben. Die beantragten Zwangsgelder liegen für Deutschland bei 141.362,55 Euro, für Österreich bei 44.876,16 Euro und für Griechenland bei 51.200,10 Euro.

Literatur

  • Hartmut Bauer, Frauke Brosius-Gersdorf: Die Europäische Dienstleistungsrichtlinie. In: Hartmut Bauer, Christiane Büchner, Frauke Brosius-Gersdorf Hrsg: Die Europäische Dienstleistungsrichtlinie. Herausforderung für die Kommunen. Universitätsverlag Potsdam, Potsdam 2010, ISBN 978-3-86956-028-1, S. 11–21.
  • Christian Callies, Stefan Korte: Dienstleistungsrecht in der EU. 1. Auflage. Verlag C.H. Beck, München 2011, ISBN 978-3-406-59550-9.
    * Stephanie Daimer: Großer Dissens, großer Konsens: Die EU-Dienstleistungsrichtlinie – Ein typischer Fall der EU-Gesetzgebung? Dissertation, Universität Mannheim 2008 Volltext
  • Doris Liebwald: Verwaltungsvereinfachung unter der Dienstleistungsrichtlinie. ZfV 6/2008 Zeitschrift für Verwaltung 751-763, LexisNexis, Wien.
  • Doris Liebwald: Das Österreichische Dienstleistungsgesetz PDF; 377 kB, GI Lecture Notes in Informatics LIN Vol P-162, S. 167–179, Gesellschaft für Informatik, Bonn 2009.
  • Daniel Parlow: Die EG-Dienstleistungsrichtlinie. Stärkung der Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit durch mitgliedstaatliche Verwaltungsmodernisierung und gegenseitige Normanerkennung?. Verlag Dr. Kovac, Hamburg 2010, ISBN 978-3-8300-5106-0.
  • Monika Schlachter, Christoph Ohler Hrsg: Europäische Dienstleistungsrichtlinie. Handkommentar. Nomos, Baden-Baden 2008, ISBN 978-3-8329-2589-5.
  • Rudolf Streinz: Die Ausgestaltung der Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit durch die Dienstleistungsrichtlinie – Anforderungen an das nationale Recht. In: Stefan Leible Hrsg: Die Umsetzung der Dienstleistungsrichtlinie – Chancen und Risiken für Deutschland. Jenaer Wissenschaftliche Verlagsgesellschaft, Jena 2008, ISBN 978-3-86653-066-9, S. 95–129.

Weblinks

  • http://www.eudlr.eu/ Forschungsprojekt Europäische Dienstleistungsrichtlinie – Universität Mannheim

Quellen & Einzelnachweise

http://de.wikipedia.org/wiki/Richtlinie_2006/123/EG_%C3%BCber_Dienstleistungen_im_Binnenmarkt 18.12.2014

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