Das ordentliche Gesetzgebungsverfahren ist das wichtigste Verfahren, mit dem die Europäische Union verbindliche Rechtsakte erlässt. Es betrifft also nicht die österreichische Bundesgesetzgebung im Nationalrat, sondern die Gesetzgebung der EU. Für Österreich ist es trotzdem besonders relevant, weil auf diesem Weg viele Verordnungen, Richtlinien und Beschlüsse entstehen, die auch in Österreich gelten oder umgesetzt werden müssen.
Rechtsgrundlage sind vor allem Art. 289 Abs. 1 AEUV und Art. 294 AEUV. Danach beschließen Europäisches Parlament und Rat der Europäischen Union den Rechtsakt gemeinsam. Kennzeichnend ist also, dass beide Organe als Gesetzgeber auftreten.
Was das Verfahren auszeichnet
Im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren kann ein Gesetzgebungsakt der Union grundsätzlich nur zustande kommen, wenn Parlament und Rat einem gemeinsamen Text zustimmen. Das Europäische Parlament ist dabei nicht bloß anzuhören, sondern wirkt als Mitgesetzgeber mit.
Nach Art. 289 Abs. 1 AEUV betrifft das Verfahren die gemeinsame Annahme einer Verordnung, Richtlinie oder eines Beschlusses auf Vorschlag der Europäischen Kommission. Die Kommission hat im Regelfall das Initiativrecht und legt den ersten Entwurf vor. Das Parlament und der Rat beraten diesen Vorschlag anschließend in mehreren möglichen Verfahrensstufen.
Wer am Verfahren beteiligt ist
Die wichtigsten Organe sind:
- Europäische Kommission: Sie bringt den Gesetzgebungsvorschlag ein.
- Europäisches Parlament: Es vertritt die Unionsbürgerinnen und Unionsbürger und beschließt seinen Standpunkt in Lesungen.
- Rat der Europäischen Union: Er vertritt die Mitgliedstaaten und beschließt ebenfalls seinen Standpunkt.
Daneben können je nach Materie auch andere Einrichtungen eingebunden sein, etwa der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss oder der Ausschuss der Regionen, wenn die Verträge eine Anhörung vorsehen. Sie entscheiden aber nicht anstelle von Parlament und Rat.
Ablauf in drei möglichen Lesungen
Art. 294 AEUV sieht ein Verfahren mit bis zu drei Lesungen vor. Nicht jeder Rechtsakt durchläuft alle Stufen. Eine Einigung kann schon früher erreicht werden.
Erste Lesung
Am Anfang steht der Vorschlag der Kommission. Das Europäische Parlament legt in erster Lesung seinen Standpunkt fest. Danach befasst sich der Rat mit diesem Standpunkt.
Billigt der Rat den Standpunkt des Parlaments, ist der Rechtsakt erlassen. Nimmt der Rat ihn nicht an, legt er einen eigenen Standpunkt in erster Lesung fest und übermittelt ihn dem Parlament mit Begründung.
Zweite Lesung
In der zweiten Lesung hat das Parlament drei Möglichkeiten: Es kann den Standpunkt des Rates billigen, ihn ablehnen oder Änderungen beschließen. Für die Ablehnung oder für Änderungen verlangt Art. 294 AEUV grundsätzlich eine Mehrheit der Mitglieder des Europäischen Parlaments.
Billigt das Parlament den Standpunkt des Rates oder entscheidet es nicht fristgerecht, ist der Rechtsakt erlassen. Lehnt es den Standpunkt ab, ist das Verfahren beendet. Beschließt das Parlament Änderungen, geht der Text wieder an den Rat.
Der Rat kann diese Änderungen annehmen. Dann ist der Rechtsakt erlassen. Nimmt er sie nicht an, wird ein Vermittlungsausschuss einberufen.
Vermittlung und dritte Lesung
Im Vermittlungsausschuss suchen Vertreterinnen und Vertreter von Parlament und Rat nach einem gemeinsamen Entwurf. Auch die Kommission wirkt daran mit. Gelingt innerhalb der unionsrechtlich vorgesehenen Frist keine Einigung, ist der Vorschlag gescheitert.
Kommt ein gemeinsamer Entwurf zustande, folgt die dritte Lesung. Parlament und Rat müssen diesen Text jeweils annehmen. Erst dann ist der Rechtsakt endgültig beschlossen.
Welche Rolle informelle Triloge spielen
In der Praxis wird oft schon vor dem förmlichen Abschluss der Lesungen intensiv zwischen Parlament, Rat und Kommission verhandelt. Diese Gespräche werden meist als Trilog bezeichnet. Sie sind im politischen Alltag der EU besonders wichtig, weil viele Gesetzgebungsvorhaben schon in einem frühen Stadium auf einen gemeinsamen Kompromiss zugesteuert werden.
Der Trilog ersetzt aber nicht das förmliche Verfahren nach Art. 294 AEUV. Rechtlich maßgeblich bleiben die dort geregelten Schritte, Fristen und Beschlüsse der zuständigen Organe.
Wann das ordentliche Gesetzgebungsverfahren gilt
Das ordentliche Gesetzgebungsverfahren gilt nicht für alle Materien des Unionsrechts, aber für einen sehr großen Teil der EU-Gesetzgebung. Ob es anwendbar ist, ergibt sich nicht allgemein, sondern jeweils aus der konkreten Rechtsgrundlage in den Verträgen. Art. 289 AEUV enthält die Grundentscheidung zwischen ordentlichem und besonderem Gesetzgebungsverfahren; die einzelne Zuständigkeitsnorm legt fest, welches Verfahren tatsächlich anzuwenden ist.
Deshalb ist bei jeder unionsrechtlichen Materie gesondert zu prüfen, ob die Verträge das ordentliche Gesetzgebungsverfahren vorsehen oder ein besonderes Gesetzgebungsverfahren. Von dieser Einordnung hängen insbesondere die Mitwirkungsrechte des Europäischen Parlaments und die Beschlussfassung im Rat ab.
Bedeutung für Österreich
Für Österreich hat das Verfahren praktische Bedeutung, weil hier jene EU-Rechtsakte entstehen, die später unmittelbar gelten oder innerstaatlich umgesetzt werden müssen. Verordnungen gelten in Österreich grundsätzlich direkt. Richtlinien müssen durch österreichische Gesetzgebung oder Verordnungen umgesetzt werden, soweit sie nicht schon durch bestehendes Recht erfüllt sind.
Wer österreichisches Recht verstehen will, muss daher oft auch auf die unionsrechtliche Ebene schauen. Das ordentliche Gesetzgebungsverfahren erklärt, wie solche unionsrechtlichen Vorgaben überhaupt zustande kommen.
Quellen
- Art. 289 Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), EUR-Lex.
- Art. 294 Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), EUR-Lex.
- Art. 288 Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), EUR-Lex.
- Europäisches Parlament, Ordinary legislative procedure – Overview, amtliche Informationsseite des Europäischen Parlaments.
- Europäisches Parlament, Handbook on the Ordinary Legislative Procedure, aktuelle Verfahrensdarstellung des Europäischen Parlaments.
- Jaeger/Stöger (Hrsg.), Kommentar zu EUV und AEUV, MANZ Verlag Wien, Loseblattwerk.
