Das Legalitätsprinzip bedeutet im österreichischen Verfassungsrecht, dass die staatliche Verwaltung nur auf Grundlage der Gesetze handeln darf. Die zentrale Regel steht in Art. 18 Abs. 1 B-VG: Die gesamte staatliche Verwaltung darf nur auf Grund der Gesetze ausgeübt werden. Gemeint ist damit vor allem die Hoheitsverwaltung, also behördliches Handeln mit verbindlicher Wirkung nach außen.
Das Prinzip schützt vor willkürlichen Eingriffen und sorgt dafür, dass staatliches Handeln rechtlich vorhersehbar bleibt. Behörden dürfen daher nicht bloß nach Zweckmäßigkeit oder persönlicher Einschätzung entscheiden. Sie brauchen eine gesetzliche Grundlage, und sie müssen sich an deren Inhalt halten.
Was verlangt das Legalitätsprinzip konkret?
Das Legalitätsprinzip hat zwei Seiten. Erstens braucht die Verwaltung für ihr Handeln überhaupt eine gesetzliche Grundlage. Zweitens muss diese Grundlage ausreichend bestimmt sein. Das Gesetz muss also so klar sein, dass erkennbar bleibt, wer handeln darf, unter welchen Voraussetzungen und mit welchen Rechtsfolgen.
Besonders wichtig ist das bei belastenden Entscheidungen, etwa bei Verboten, Auflagen, Strafen oder sonstigen Eingriffen in Rechte von Bürgerinnen und Bürgern. Je stärker ein Eingriff, desto genauer muss die gesetzliche Grundlage sein.
Das bedeutet aber nicht, dass jedes Detail im Gesetz selbst stehen muss. Gesetze dürfen auch mit unbestimmten Begriffen arbeiten oder der Verwaltung Spielräume einräumen. Diese Spielräume dürfen aber nicht grenzenlos sein. Das Gesetz muss den Rahmen der Entscheidung noch ausreichend vorgeben.
Gesetz und Verordnung
Mit dem Legalitätsprinzip eng verbunden ist die Frage, wann eine Verordnung zulässig ist. Verordnungen dürfen nur erlassen werden, wenn ein Gesetz dazu ermächtigt. Außerdem muss das Gesetz den Inhalt der Verordnung ausreichend vorzeichnen. Eine Verordnung darf also das Gesetz nicht frei ersetzen, sondern nur innerhalb des gesetzlichen Rahmens näher ausführen.
Der Verfassungsgerichtshof verlangt dazu eine ausreichende Determinierung durch das Gesetz. Fehlt diese, kann eine Verordnung gesetzwidrig oder sogar verfassungswidrig sein. Art. 18 B-VG betrifft daher nicht nur einzelne Verwaltungsakte, sondern auch die Beziehung zwischen Gesetzgeber und Verordnungsgeber.
Ermessen ist keine Ausnahme vom Legalitätsprinzip
Oft wird gesagt, das Legalitätsprinzip werde durch Ermessen durchbrochen. So sollte man es nicht formulieren. Auch Ermessensentscheidungen sind an das Gesetz gebunden. Das Gesetz kann einer Behörde mehrere rechtmäßige Entscheidungen offenlassen, es muss aber vorgeben, dass Ermessen besteht und in welchem Rahmen es auszuüben ist.
Die Behörde darf daher nicht beliebig entscheiden. Sie muss den maßgeblichen Sachverhalt ermitteln, die gesetzlichen Zwecke beachten und sachlich begründen, warum sie sich für eine bestimmte Lösung entschieden hat. Ermessen bedeutet also Entscheidungsspielraum innerhalb des Gesetzes, nicht Freiheit außerhalb des Gesetzes.
Bedeutung im Verwaltungsalltag
Im Alltag zeigt sich das Legalitätsprinzip bei jedem behördlichen Bescheid, bei Verordnungen und auch bei verwaltungsbehördlichen Zwangsmaßnahmen. Eine Behörde darf etwa nur dann eine Bewilligung verweigern, eine Auflage vorschreiben oder eine Strafe verhängen, wenn dafür eine tragfähige Rechtsgrundlage besteht.
Für Betroffene ist das Prinzip auch im Rechtsschutz wichtig. Wer von einer behördlichen Entscheidung betroffen ist, kann geltend machen, dass die Behörde ohne gesetzliche Grundlage gehandelt oder das Gesetz falsch angewendet hat. Über solche Fragen entscheiden je nach Fall die Verwaltungsgerichte, der Verwaltungsgerichtshof oder der Verfassungsgerichtshof.
Legalitätsprinzip im Strafverfahren
Im österreichischen Recht hat der Begriff Legalitätsprinzip noch eine weitere, davon zu unterscheidende Bedeutung im Strafverfahren. Dort beschreibt er den Grundsatz, dass die Kriminalpolizei und die Staatsanwaltschaft strafbare Handlungen grundsätzlich zu verfolgen haben, sobald ein Anfangsverdacht besteht. Diese Bedeutung ist vor allem in § 2 StPO verankert.
Gemeint ist hier also nicht die allgemeine Gesetzesbindung der Verwaltung, sondern die Pflicht zur strafprozessualen Verfolgung. Beide Bedeutungen hängen mit Rechtsstaatlichkeit zusammen, sind aber inhaltlich verschieden. Wenn im öffentlichen Recht vom Legalitätsprinzip gesprochen wird, ist meist Art. 18 B-VG gemeint.
Keine eigene Bedeutung als Grundbuchsgrundsatz
Manchmal wird der Begriff auch im Zusammenhang mit dem Grundbuch erwähnt. Als eigenständiger allgemeiner Grundsatz des Grundbuchsrechts ist das Legalitätsprinzip dort aber nicht in derselben verfassungsrechtlichen Bedeutung zu verstehen wie in Art. 18 B-VG. Richtig ist, dass das Grundbuchsgericht Eintragungen nur nach Maßgabe der gesetzlichen Voraussetzungen und auf Basis der vorgelegten Urkunden bewilligen darf. Das ist letztlich ein Anwendungsfall allgemeiner Gesetzesbindung, nicht ein davon losgelöster eigener Hauptinhalt des Begriffs.
Quellen
- Art. 18 Bundes-Verfassungsgesetz (B-VG), RIS.
- § 2 Strafprozessordnung 1975 (StPO), RIS.
- VfGH 11.12.2003, G 40/03 ua, RIS.
- Kneihs/Lienbacher (Hrsg.), Rill-Schäffer-Kommentar Bundesverfassungsrecht, aktuelle Fassung, Verlag Österreich.
- Janko, Einführung in das Verfassungs- und Verwaltungsrecht, 16. Auflage, Verlag Österreich.
- Raschauer/Wessely, Allgemeines Verwaltungsrecht, Verlag Österreich.
